Raport o sytuacji polskich rodzin

2.1.2. Świadczenia społeczne jako podstawowe i uzupełniające źródło dochodów

Ważnym źródłem dochodów są świadczenia społeczne. Dla części rodzin stanowiły one jedynie uzupełnienie dochodów uzyskiwanych z innych tytułów, jednak dla znaczącej liczby gospodarstw domowych były głównym źródłem utrzymania.

Do głównych źródeł utrzymania zaliczyć należy przede wszystkim emerytury, renty, zasiłki dla bezrobotnych, ale także w wielu przypadkach zasiłki z pomocy społecznej, w szczególności: renta socjalna, gwarantowany zasiłek okresowy dla osób, które utraciły prawo do zasiłku dla bezrobotnych i samotnie wychowujących dzieci. Do świadczeń uzupełniających dochody rodziny należą świadczenia, które wspomagają macierzyństwo, wychowanie i kształcenie dzieci, zabezpieczają minimalne dochody, a także świadczenia z tytułu sieroctwa społecznego. Najważniejsze z nich to: zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne, porodowe, macierzyńskie, opiekuńcze i wychowawcze, także renty rodzinne, wcześniejsze emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, świadczenia z pomocy społecznej (w tym: zasiłek stały dla osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, zasiłek okresowy i celowy, zasiłki dla kobiet w ciąży), świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, a także pomoc materialna dla
uczniów i studentów, dla wychowanków placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz dla dzieci wychowywanych w rodzinach zastępczych. ⁴
Zgodnie z cytowanym już badaniem GUS ⁵ świadczenia emerytalne stanowiły w połowie 1997 roku podstawę utrzymania dla około jednej czwartej rodzin ogółem w Polsce, przy czym około 22% gospodarstw domowych utrzymywało się głównie z emerytur pracowniczych, kombatanckich i pochodnych, a około 3,5% z emerytur rolniczych. Renty inwalidzkie były głównym źródłem utrzymania dla około 10% gospodarstw domowych, natomiast renty rodzinne dla około 5%. Wśród pozostałych głównych źródeł utrzymania najważniejszą rolę odgrywały w połowie 1997 roku zasiłki dla bezrobotnych, które były podstawowym źródłem utrzymania dla około 1,4% gospodarstw domowych.
Główne czynniki przekształceń w strukturze dochodów gospodarstw domowych w okresie transformacji związane były z dynamicznym rozwojem nowego sektora prywatnego i prywatnego rynku pracy, a także z pojawieniem się nowego niezarobkowego źródła dochodów, tj. zasiłku dla bezrobotnych, z rozszerzeniem strefy biedy oraz z wykorzystywaniem systemu emerytalno-rentowego do łagodzenia skutków gwałtownie rosnącego bezrobocia. Wcześniejsze emerytury i mniej rygorystycznie przyznawane uprawnienia rentowe nie tylko prowadziły do zmniejszania rejestrowanej liczby osób bezrobotnych, ale zapewniały też bezpieczeństwo socjalne dużej liczbie osób wytrącanych z rynku pracy.
W konsekwencji narastania zjawiska bezrobocia, wcześniejszych emerytur i "łatwych rent" oraz rozszerzenia zakresu pomocy społecznej, w początkowym okresie transformacji we wszystkich grupach gospodarstw wzrastał udział dochodów ze świadczeń społecznych.
Wzrost ten zaznaczył się szczególnie w rodzinach powiązanych z rolnictwem. U progu reform dochody ze świadczeń społecznych stanowiły jedynie około 12-14% dochodów rodzin powiązanych z gospodarstwem rolnym, a w 1993 roku udział tych dochodów przekroczył 23% w gospodarstwach pracowników użytkujących gospodarstwo rolne oraz 20% w gospodarstwach rolników. W roku 1997 w obu tych grupach gospodarstw udział dochodów ze świadczeń społecznych w łącznych dochodach wprawdzie nieco spadł, ale utrzymał się na poziomie ponad 18%. Równolegle trwał proces zmniejszania się udziału dochodów z gospodarstwa rolnego: w rodzinach rolników do około 77% w 1997 roku wobec 85% w roku 1990, a w gospodarstwach pracowników użytkujących gospodarstwo rolne odpowiednio do około 20% z 41% w 1990 roku.
W gospodarstwach pracowników udział świadczeń obniżył się w 1997 roku do 11,5% wobec 16,6% w roku 1991. Równocześnie wzrósł odsetek dochodów uzyskiwanych z pracy (prawie 84% w 1997 r. wobec ok. 76% w 1993 r.). Świadczy to niewątpliwie o wzroście znaczenia pracy i o zwiększeniu aktywności zawodowej.

Z badania warunków życia ludności przeprowadzonego w listopadzie 1996 roku wynika, że tylko około 18% badanej zbiorowości otrzymywał o różne rodzaje zasiłków. W okresach wcześniejszych odsetek ten wynosił od 28% w maju 1995 roku do 30% w maju 1996 roku. Przyczyną tego był gwałtowny spadek liczby osób pobierających zasiłki rodzinne, co wiązało się przede wszystkim z wprowadzeniem od dnia 1 marca 1995 roku kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego. Zasiłki dla bezrobotnych stanowiły około 13% ogółu zasiłków, zaś zasiłki pielęgnacyjne stanowiły około 4% w maju 1995 i 1996 roku oraz blisko 7% wszystkich zasiłków pobieranych w listopadzie 1996 roku.

Zestawienie świadczeń społecznych z typem gospodarstwa, którego członkami są osoby pobierające zasiłki, wskazuje, że rozkłady zasiłków określonego rodzaju według typu gospodarstwa różnią się w oczywisty sposób. Wynika to z zasad ich przyznawania i struktury rodzin, w jakich przebywają osoby uprawnione do otrzymywania tej pomocy.
Zasiłki rodzinne dotyczyły w 99% członków gospodarstw rodzinnych. Zasiłek rodzinny wypłacany jest od 1 marca 1995 roku rodzinom, w których dochód na 1 osobę nie przekracza 50% przeciętnego wynagrodzenia. Przysługuje on przede wszystkim na dziecko (do 16 roku życia, a jeśli się uczy - do 20 lat), natomiast na małżonka tylko wówczas, gdy małżonek sprawuje opiekę nad dzieckiem, któremu przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, albo małżonek osiągnął wiek: kobieta - 60 lat, mężczyzna - 65 lat, albo jest inwalidą I lub II grupy. Od 1 stycznia 1998 roku zasiłki rodzinne wypłacane są w zróżnicowanej wysokości w zależności od liczby dzieci w rodzinie, zaś osobie samotnie wychowującej dziecko niepełnosprawne zasiłek przysługuje w podwójnej wysokości.
Zasiłki pielęgnacyjne przyznawane ze względu na wiek pobierane były w większości przez osoby pozostające w gospodarstwach typu małżeństwo bez dzieci, wielorodzinne lub jednoosobowe, zaś zasiłki pielęgnacyjne na członka rodziny pobierane były przez osoby z gospodarstw jednorodzinnych z dziećmi. Funkcją zasiłków pielęgnacyjnych jest pomoc rodzinie obarczonej wychowaniem i opieką nad dziećmi niepełnosprawnymi bądź przewlekle chorymi lub innymi członkami rodziny dotkniętymi kalectwem i chorobą.
Zasiłek wychowawczy adresowany jest do rodzin, które posiadają niskie dochody. Mogą z niego korzystać zarówno matka, jak i ojciec. Dochód uprawniający do zasiłku określony został na poziomie 25% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej z roku ubiegłego. W tej sytuacji z takiej formy pomocy korzystają głównie rodzice z rodzin posiadających więcej niż dwoje dzieci. W 1997 roku zasiłki wychowawcze otrzymywało przeciętnie miesięcznie ponad 180 tys. osób. Zasiłek wypłacany jest przez okres 24 miesięcy osobom zamężnym. Osobom samotnie wychowującym dziecko lub w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka - zasiłek wypłacany jest przez 36 miesięcy. Jeżeli osoba sprawuje opiekę nad dzieckiem specjalnej troski, otrzymuje zasiłek przez 72 miesiące. Kwoty zasiłku wychowawczego raz w roku waloryzowane są wskaźnikiem waloryzacji. Obecnie wysokość zasiłku wynosi 218,90 zł dla osoby zamężnej i 348,10 zł dla osoby samotnej.
Zasiłki z Funduszu Pracy otrzymywane były przede wszystkim przez bezrobotnych z gospodarstw tworzonych przez małżeństwa z dziećmi. Udział rodzin z dziećmi w gospodarstwach z osobami bezrobotnymi ogółem wyniósł w 1996 roku 64% (w 1995 r. - 83%). Osoby bezrobotne z rodzin niepełnych stanowiły 15% w listopadzie 1996 roku (w maju 1995 r. - 12%) w tej grupie zasiłków.
Znacząca większość pobieranych zasiłków dotyczyła osób z gospodarstw rodzin z dziećmi, choć wskaźnik ten zmniejsza się w czasie (94% w maju 1995 r., 91% w maju 1996 r., 85% w listopadzie 1996 r.).

Dzieci oraz inne osoby mające trudności z wyegzekwowaniem należnych im alimentów mogą ubiegać się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego. W latach dziewięćdziesiątych obserwuje się następujące tendencje odnoszące się do funduszu:
- rośnie liczba osób korzystających ze świadczeń funduszu,
- rośnie wysokość przeciętnego świadczenia uzyskiwanego z funduszu,
- na niskim poziomie pozostaje wskaźnik ściągalności (od osób zobowiązanych do alimentacji).

W 1997 roku świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego pobierało średnio blisko 374 tys. osób, tj. o ponad 10 tys. więcej niż w roku 1993. Zasady przyznawania zasiłków z tego Funduszu nie uzależniają przyznania ich od sytuacji dochodowej osoby/rodziny, co stanowi poważny zarzut pod adresem racjonalności tego świadczenia.

Rodzinom, które trwale lub przejściowo znalazły się w trudnej sytuacji życiowej i potrzebują pomocy w pokonaniu tych trudności, oferowane są różnorodne świadczenia z pomocy społecznej. Świadczenia te mogą mieć charakter pomocy pieniężnej lub rzeczowej, mogą też być oferowane w formie szerokiej gamy usług.
Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej udzielane są w przypadku spełnienia kryterium dochodowego i wystąpienia jednej ze wskazanych w ustawie o pomocy społecznej okoliczności (ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, tekst jednolity: Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60 z późn. zm.).
Wyjątek stanowi renta socjalna, która wypłacana jest niezależnie od dochodu. Świadczenie to przysługuje osobom całkowicie niezdolnym do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed 18 rokiem życia, a także w przypadku kontynuowania nauki przed ukończeniem 25 roku życia oraz z powodu inwalidztwa powstałego podczas studiów doktoranckich i aspirantury. Od 15.09.1996 roku przy ustalaniu kryterium uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej stosowana jest skala ekwiwalentności dochodów, co oznacza, że w miarę wzrostu liczby członków gospodarstwa domowego oraz wieku dzieci zmienia się średni koszt utrzymania jednej osoby w tym gospodarstwie. Wprowadzenie tej zasady zlikwidowało nierówne i nieproporcjonalne warunki dostępu do świadczeń gospodarstw jednoosobowych i wieloosobowych.
Zasiłek stały wypłacany jest osobie nie podejmującej pracy lub rezygnującej z pracy w celu wychowania dziecka wymagającego stałej opieki i pielęgnacji, i która nie nabyła uprawnień do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem specjalnej troski.
Zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobom niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, a jego wysokość stanowi różnicę między dochodem osiąganym a dochodem uprawniającym do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej.
Kobietom w ciąży otrzymującym zasiłek stały lub rentę socjalną przysługuje od 12 tygodnia ciąży dodatek.
Kwoty określające wysokość poszczególnych świadczeń oraz wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej podlegają waloryzacji według indeksu wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. ⁶
Ponadto z pomocy społecznej udzielane są następujące świadczenia pieniężne: zasiłek okresowy, zasiłek celowy, świadczenie pieniężne (lub w naturze) na ekonomiczne usamodzielnienie.
Z powodu braku zatrudnienia może być przyznany gwarantowany zasiłek okresowy. Świadczenie to otrzymuje osoba, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych i jednocześnie samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko w wieku poniżej 15 lat. Gwarantowany zasiłek okresowy wypłacany jest przez 36 miesięcy, przy czym przez 24 miesiące w kwocie równej kryterium dochodowemu osoby samotnej, zaś przez 12 miesięcy w wysokości 80% tej kwoty. Podjęcie zatrudnienia lub działalności pozarolniczej pozbawia prawa do okresowego zasiłku gwarantowanego, nawet jeżeli okres zatrudnienia trwał poniżej 1 roku i osoba nie nabyła prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Osoba pobierająca zasiłek nie może osiągać dochodów przekraczających połowę najniższego wynagrodzenia.
Świadczenia w naturze mogą mieć postać rzeczową (przydzielanie odzieży, obuwia, gorącego posiłku). Udzielana też jest pomoc w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, skierowania do domu pomocy społecznej lub zakładu opiekuńczego. Pomoc ta jest częściowo lub całkowicie odpłatna. Istnieje także możliwość zakupu przez gminę jednego posiłku dziennie dla dzieci i młodzieży w okresie nauki w szkole.
Pomoc w postaci pracy socjalnej, poradnictwa, w szczególności prawnego i psychologicznego oraz pomoc w załatwianiu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych może być udzielana osobom i rodzinom niezależnie od posiadanych dochodów w przypadku zaistnienia trudnej sytuacji życiowej.
Na gminie ciąży obowiązek udzielenia schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej.
Dominującą formą pomocy udzielanej z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne.

TABLICA 2.4. Liczba rodzin objętych świadczeniami środowiskowej pomocy społecznej (bez względu na rodzaj, formę, liczbę oraz źródło ich finansowania) w latach 1994-1997

Lata	Liczba rodzin korzystających ze świadczeń	Udział w liczbie rodzin ogółem^* w %
1994	1942124	15,6
1995	1795159	14,4
1996	1681017	13,5
1997	1663350	13,2

* Badanie liczby gospodarstw domowych dokonywane jest przez GUS co pięć lat, przyjęto więc dane za 1995 rok: 12 502 000 rodzin ogółem.

Jak wynika z badania przeprowadzonego w połowie 1997 roku przez GUS, pomoc finansowa docierała w tym okresie do blisko 14% gospodarstw domowych, pomoc rzeczowa do około 11%, a w formie usług do około 7% gospodarstw domowych. Nie wszystkie gospodarstwa domowe, które odczuwały konieczność korzystania z pomocy, taką pomoc uzyskały. Jednocześnie, jak wynika z cytowanego badania, pomoc otrzymują te rodziny, którym nie jest ona niezbędna - dotyczy to głównie pomocy rzeczowej.
Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej w zdecydowanej większości przypadków stanowią uzupełniające źródło dochodów. Kierowane są przede wszystkim do rodzin dotkniętych bezrobociem, ubóstwem, chorobą lub niepełnosprawnością. W dużej mierze z pomocy tej korzystają rodziny wielodzietne oraz niepełne. Natomiast osoby samotne stanowią stosunkowo małą grupę (ok. 13%) beneficjentów pomocy społecznej.
Świadczenia z pomocy społecznej są uzależnione w dużym stopniu od sytuacji na rynku pracy. Przyrost bezrobocia na początku obecnej dekady spowodował nie tylko dynamiczny przyrost zasiłków z Funduszu Pracy, ale również wywołał wzmożone zapotrzebowanie na zasiłki wypłacane z pomocy społecznej.
Realizując postanowienia ustawy z dnia 7 stycznia 1993 roku o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży wprowadzone zostało świadczenie dla kobiet w ciąży oraz wychowujących dziecko. Ma ono charakter obligatoryjny i skierowane jest do kobiet w ciąży będących w trudnej sytuacji materialnej. W 1997 roku świadczenie to otrzymało 141 tys. osób. Spadek w porównaniu z rokiem 1994 (315 tys. osób) liczby osób uprawnionych do tej pomocy jest efektem wprowadzenia w 1994 roku zmian w zasadach przyznawania świadczenia.

Szczególnie trudna sytuacja bytowa ma miejsce wrodzinach z osobą niepełnosprawną. W 1997 roku liczba gospodarstw domowych z osobą niepełnosprawną wynosiła 3 908 tys. ⁷ W większości przypadków były to gospodarstwa jednorodzinne (74,8%). W tej grupie połowę (49,6%) stanowiły małżeństwa z dziećmi. Spośród ogólnej liczby 1451 tys. takich małżeństw ponad 44% ma jedno dziecko, zaś około 55% ma dwoje i więcej dzieci.
W ogólnej liczbie gospodarstw domowych z osobami niepełnosprawnymi aż 76,2% stanowią gospodarstwa bez osób czynnych zawodowo. Wśród małżeństw z dziećmi ponad 66% to małżeństwa bez osób czynnych zawodowo (w ok. 30% rodzin przynajmniej jedna osoba pracuje, a blisko 4% to rodziny, w których przynajmniej jedna osoba jest bezrobotna). Dla przeważającej liczby rodzin osób niepełnosprawnych wychowujących dzieci głównym źródłem utrzymania jest świadczenie społeczne - renta inwalidzka.
Liczba rodzin objętych świadczeniami środowiskowej pomocy społecznej ze względu na niepełnosprawność wyniosła w 1996 roku 278 858 i była wyższa o 13,6% w porównaniu z rokiem 1993.

PRZYPISY

4 Patrz: B. Kłos, J. Szymańczyk, Świadczenia na rzecz rodziny w latach 1990-1996, Raport nr 111 Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, czerwiec 1997.
5 Warunki życia ludności w 1997 r. Wstępna analiza wyników badania ankietowego, GUS, Warszawa, marzec 1998.
6 Od dnia 1 marca i od dnia 1 września każdego roku, jeżeli średni roczny wzrost cen wynosi najmniej 110%, lub od dnia 1 czerwca, jeżeli średni roczny wzrost cen jest niższy niż 110%.
7 Aktywność ekonomiczna ludności Polski, listopad 1997, GUS 1998.

Spis treści

Dokumenty